Decreto Ministeriale 21 maggio 1998 n.242

RELAZIONE ILLUSTRATIVA

L'articolo 17, comma 96, della legge 15 maggio 1997, n. 127, recante "misure urgenti per lo snellimento dell'attività amministrativa e dei procedimenti di decisione e di controllo" attribuisce al Ministro dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica la potestà di riordinare, attraverso l'adozione di appositi decreti, molteplici settori dell'ordinamento generale universitario, già disciplinati da normativa di rango primario succedutasi nell'ultimo decennio, spesso in assenza di una visione organica di settore.

Tra queste rientra la disciplina sui professori a contratto, regolata dagli articoli 25 e 100 del D.P.R. 11.7.1980, n. 382.

Il primo dei suddetti articoli, in particolare, delinea la figura del professore a contratto per l'attivazione di corsi integrativi di quelli ufficiali impartiti nelle facoltà, finalizzati all'acquisizione di "significative esperienze teorico-pratiche di tipo specialistico provenienti dal mondo extrauniversitario, ovvero risultati di particolari ricerche, o studi di alta qualificazione scientifica o professionale".

Con riferimento al secondo istituto, il richiamo allo strumento del contratto di diritto privato per l'attivazione di insegnamenti universitari viene esteso dall'art. 100, lettera d) del medesimo D.P.R. n. 382/80, anche ai corsi ufficiali delle Facoltà di nuova istituzione.

Tale articolo pone, inoltre, le seguenti condizioni, in parte aggiuntive, in parte alternative rispetto alle previsioni contenute nel precedente art. 25.
1) gli insegnamenti attivabili con tale strumento sono quelli "ufficiali", con ciò intendendosi quelli previsti nei piani di studio elaborati dalle Facoltà sulla base delle tabelle nazionali didattiche (art. 9 della legge n. 341/90);
2) deve trattarsi di facoltà e corsi di laurea di nuova istituzione, e cioè di corsi che non hanno completato la relativa durata legale, così come previsto dalla corrispondente tabella nazionale;
3) il ricorso a tale strumento si appalesa eccezionale nella misura in cui pregiudizialmente e infruttuosamente vanno escusse le procedure di cui alle precedenti lettere da a) a c).

L'anzidetta disciplina ha subito, di recente, deroghe espresse per effetto delle disposizioni recate dall'art. 1, comma 32, della legge 28.12.1995 n. 549, la quale ha consentito la stipula di contratti di diritto privato, ai sensi dell'art. 25 del citato D.P.R. n. 382/80, anche per l'attivazione di corsi ufficiali "non fondamentali o caratterizzanti nei casi e nei limiti stabiliti dallo statuto".

Alla luce di tali disposizioni, alla copertura dei predetti insegnamenti, i competenti organi accademici possono procedere anche nei corsi e nelle facoltà non di nuova istituzione, ma con i vincoli temporali già previsti dall'art. 25, a condizione peraltro che venga assicurata la relativa copertura finanziaria a carico del bilancio d'ateneo e che sussistano "particolari e motivate esigenze didattiche".

Il quadro normativo sopradelineato presenta, allo stato, carenze e perplessità legate, da un canto, alla complessa evoluzione del sistema universitario determinato dalle leggi n. 341/90 e n. 245/90, e tuttora in atto, per effetto delle disposizioni recate dalle leggi n. 59 e 127 del 1997, dall'altro, dalle sostanziali modifiche dei rapporti tra questo Ministero e il sistema stesso, il quale deve essere messo in grado di gestire i sensibili processi di trasformazione che investono tutte le componenti dell'organizzazione e del funzionamento degli atenei, soprattutto in termini di utilizzazione delle risorse umane e finanziarie.

Segnatamente al primo fattore, l'utilizzo efficace del personale docente, attraverso strumenti innovativi sul piano delle tecniche dell'insegnamento e degli strumenti tecnologici oggi a disposizione, appare determinante soprattutto in funzione dell'evoluzione del sapere e dell'emergere di nuove professionalità in settori produttivi e nel terziario avanzato.

Se da un canto a tali esigenze si può rispondere con il potenziamento dell'autonomia didattica degli atenei, (cfr. art. 17, comma 95, della legge n. 127/97), dall'altro appare evidente la necessità di apportare anche nuove risorse di docenza per far fronte al potenziamento dell'offerta formativa non solo in termini quantitativi, ma anche qualitativi e soprattutto innovativi.

La revisione della disciplina dei professori a contratto, costituisce pertanto una chiara risposta a siffatte problematiche, anche per superare la complessità delle procedure delineate dal quadro normativo vigente, pensate in un periodo caratterizzato da un quadro di rapporto tra Ministero e Atenei, oggi superati "ad abundantiam".

Lo schema di regolamento in questione elaborato ai sensi dell'articolo 17, comma 3, della legge n. 400/88, è stato sottoposto al Consiglio di Stato, il quale nel parere reso nell'Adunanza generale del 18 dicembre 1997 ha espresso l'esigenza di apportare allo schema di regolamento in questione talune modifiche agli articoli 1, comma 1, 2 comma 1 e 4 e di cassare tutto l'articolo 3 in quanto le disposizioni di quest'ultimo risultano estranee rispetto all'ambito della normativa primaria.

In relazione a quanto sopra si osserva che le indicazioni formulate dal predetto Consesso sono state integralmente accolte ad eccezione di quelle relative all'articolo 1, comma 1, in quanto la norma primaria (art. 25 del D.P.R. n. 381/80), al comma 1, espressamente finalizza il contratto all'acquisizione di "significative esperienze provenienti dal mondo extrauniversitario mentre il successivo comma 3 dello stesso articolo consente la stipula del contratto stesso con dipendenti dell'Amministrazione dello Stato o di enti pubblici di ricerca ovvero con docenti di università estere, purchè non insegnino in università italiane.

Successivamente, ai sensi dell'articolo 17, comma 102, lettera c), della predetta legge n. 127/97, lo schema di regolamento in questione è stato sottoposto al CUN, il quale nel parere reso nell'adunanza dell'8.4.1998 ha formulato talune osservazioni richiedendo al contempo la modifica dell'articolo 2 dello schema stesso nel senso tra l'altro di:

1) porre il divieto per i professori a contratto di partecipare alle adunanze degli organi accademici limitatamente alla discussione e relative deliberazioni sugli incarichi contrattuali (comma 2);
2) esplicitare che gli studiosi od esperti non possano essere titolari di più contratti nell'ambito della stessa università (comma 3).

Lo stesso Consesso ha segnalato inoltre la opportunità di modificare l'articolo 4, comma 1, nel senso suggerito dal Consiglio di Stato. In relazione alle predette proposte, che sono state favorevolmente recepite, si segnala che quella indicata al punto 2, ponendosi in aperto contrasto con la norma primaria che non contemplava tale divieto, non è stata accolta. E' sembrato d'altra parte all'Amministrazione inopportuno porre ulteriori vincoli, al di fuori di specifiche norme di stato giuridico del contrattista e delle autonome valutazioni di ciascun ateneo in sede di adozione delle apposite discipline dettate ai sensi dell'articolo 2 dello schema di regolamento in questione.

Tanto premesso, lo schema di provvedimento consta di soli 3 articoli e si presenta pertanto essenziale nei suoi contenuti, nei criteri delineati e di agile applicazione, rimettendosi all'autonoma discrezionalità dei competenti organi accademici la disciplina delle modalità e delle procedure preordinate all'attivazione dei contratti in questione.

L'articolo 1, consente alle università e agli istituti d'istruzione università statali di procedere alla stipula di contratti di diritto privato per l'attivazione di insegnamenti previsti dagli ordinamenti didattici dei corsi di diploma universitari, di laurea e di specializzazione, ovvero per lo svolgimento di attività didattiche integrative dei corsi stessi.

Sul piano generale la norma innova il vigente quadro normativo con particolare riferimento ai seguenti aspetti:

a) tutti gli insegnamenti previsti dai piani di studio delle facoltà possono essere affidati con lo strumento del contratto di diritto privato.
Trattasi evidentemente di insegnamenti non solo opzionali, ma anche fondamentali o caratterizzati di singoli indirizzi di corso (di diploma universitario, di laurea e di specializzazione).
La norma, quindi, amplia la portata sia dell'articolo 1, comma 32, della vigente legge n. 549/95, sia quella dell'articolo 100, lettera d) del DPR n. 382/80 tenuto conto che quest'ultima circoscriveva l'ambito di efficacia della norma ai soli corsi di laurea di nuova istituzione;
b) il ricorso allo strumento contrattuale non appare latamente discrezionale, ma ancorato alla sussistenza di "particolari e motivate esigenze didattiche" che andranno valutate dalle competenti autorità accademiche sulla base della disciplina che sarà dettata dai singoli atenei (cfr. art. 2); in tale modo viene superato l'anacronistico regime in atto ai sensi dell'articolo 100 lettera d) del DPR n. 382/80 il quale, dopo il primo periodo di avviamento dei corsi, precludeva categoricamente il ricorso allo strumento contrattuale per l'acquisizione di esperienze professionali rinvenibili in settori extrauniversitari;
c) anche lo svolgimento di attività didattiche integrative, e cioè la tenuta di corsi complementari, di moduli didattici, di corsi integrati, etc.... soggiace alla medesima disciplina dei contratti d'insegnamento in corsi ufficiali, restando riservata alle autonome valutazioni degli organi accademici la disciplina della programmazione di tali attività, i criteri e le modalità per il ricorso a tali strumenti nell'ambito dei principi dettati al successivo articolo 2.

Resta immutato l'attuale vincolo per i destinatari dei contratti in argomento i quali non possono essere stipulati con personale dipendente dagli Atenei, sia che appartengano al ruolo docente che a quello tecnico-amministrativo ovvero al ruolo dei ricercatori.

La qualificazione professionale di tali soggetti, apprezzabile dai competenti organi accademici, dovrà essere individuata dai singoli atenei sulla base della disciplina generale dettata ai sensi dell'articolo 2.

L'articolo 2 demanda espressamente alla singola università l'adozione di specifiche disposizioni di carattere generale e astratto per disciplinare le procedure per la stipula dei contratti in argomento sulla base di principi volti soprattutto a garantire la trasparenza delle procedure stesse, la bontà della scelta del docente e la verifica delle attività didattiche svolte in caso di rinnovo del contratto.

In buona sostanza i criteri enunciati, che dovranno essere posti a base della adottanda disciplina da parte degli Atenei, dovranno garantire, da un canto la pubblicizzazione, anche attraverso appositi bandi di selezione, degli insegnamenti da coprire a contratto, dall'altro una vera e propria comparazione dei candidati attraverso una oggettiva valutazione dei requisiti scientifici e professionali posseduti dagli stessi.

Tali criteri non sono espressamente considerati dall'attuale disciplina normativa e hanno dato, nel passato, adito a comportamenti amministrativi non sempre coerenti con gli obiettivi programmatici indicati dalle facoltà interessate.

Viene, pertanto, rimesso all'apprezzamento delle autorità accademiche competenti, nella fase di adozione delle disposizioni attuative, il contemperamento tra le scelte formative e gli obiettivi didattici definiti in sede di programmazione e l'individuazione dei requisiti generali professionali e scientifici richiesti al docente per la stipula dei singoli contratti.

Le predette disposizioni attuative dovranno altresì farsi carico di individuare, in via preventiva e oggettiva, le forme e le modalità della partecipazione del docente a contratto alle attività degli organi accademici, secondo criteri generali ed astratti, tenuto conto verosimilmente dell'impegno accademico richiesto in funzione del carico didattico e della rilevanza dell'insegnamento svolto dal docente stesso.

Sotto tale aspetto andranno valutate e quindi disciplinate le eventuali ipotesi di incompatibilità del candidato in relazione alla posizione ricoperta nella vita professionale o nello svolgimento di cariche pubbliche istituzionali.

L'ultimo comma dell'articolo in questione sancisce la durata annuale del contratto e la sua rinnovabilità per non più di sei anni innovando la pregressa disciplina (articolo 25, comma 7) la quale appare superata sia sul piano procedurale, dopo l'articolo 5 della legge n. 537/93, sia sul piano sostanziale, alla luce delle profonde modifiche degli ordinamenti didattici nazionali e dell'emergere di nuove professionalità, non sempre rinvenibili nel personale docente universitario.

L'articolo 3, infine, dispone la disapplicazione delle specifiche disposizioni normative regolanti tali istituti nei confronti di quegli Atenei i quali, in virtù della propria autonomia organizzativa, adottano le specifiche disposizioni volte a regolare tale materia sulla base dei principi di cui all'articolo 2 dello schema di regolamento in questione.