decreto ministeriale 21 luglio 1997 n.245

RELAZIONE ILLUSTRATIVA

    Il presente regolamento disciplina la complessa e delicata materia degli accessi all’istruzione universitaria, che ha dato luogo ad un rilevante contenzioso amministrativo e ad un dibattito culturale e politico sotto l’etichetta del cosiddetto “numero chiuso”. Il contenzioso e il relativo dibattito si sono incentrati su una serie di questioni tra loro connesse:
    a) valenza del principio costituzionale dell’autonomia universitaria in ordine alla determinazione di limiti all’accesso ai corsi, in assenza di esplicita norma di legge al riguardo;
    b) valenza dell’altro principio costituzionale della tutela dei capaci e meritevoli privi di mezzi in ordine all’accesso alle università e in relazione al principio di cui alla lettera a);
    c) interpretazione della norma di cui all’articolo 9, comma 4 della legge n. 341 del 1990, con riferimento in particolare all’inciso “laddove sia prevista la limitazione delle iscrizioni” e all’interrogativo più generale se lo strumento per adottare la limitazione dovesse individuarsi in altra legge, in decreto ministeriale da adottarsi ai sensi della predetta disposizione, negli ordinamenti didattici, nei regolamenti adottati da ciascuna università;
    d) individuazione dei criteri di razionalità e uniformità che possano presiedere l’adozione di provvedimenti di limitazione agli accessi.

    In tale contesto è intervenuta, con la legge 15 maggio 1997, n.127, articolo 17, comma 116, una modifica dell’articolo 9, comma 4, della legge n.341 del 1990. La norma modificata prevede ora che il Ministro dell’università e della ricerca scientifica e tecnologica regolamenti gli accessi non solo ai corsi a numero limitato, bensì a tutti i corsi universitari (da identificarsi in quelli che rilasciano i titoli di cui all’articolo 1 della predetta legge n. 341) e che la individuazione dei predetti corsi a numero limitato avvenga nel medesimo atto emanato dal Ministro.

    In tale modo, ad avviso del Ministero, si superano i dubbi interpretativi sulla norma del 1990 in ordine a chi spettasse la competenza di limitare eventualmente le iscrizioni, nonchè allo strumento normativo necessario per determinare i predetti limiti, da identificare in un atto normativo di rango secondario (indicato dal predetto articolo 9, comma 4), connesso ai principi direttivi di cui all’art. 9 in materia di ordinamenti didattici, in quanto gli accessi costituiscono parte rilevante della regolamentazione dei medesimi. Poichè la norma prevede ora un potere del Ministro di regolamentare gli accessi all’intera istruzione universitaria, in un ambito pertanto generale e astratto, si ritiene di individuare lo strumento normativo nel decreto ministeriale di adozione di regolamento ai sensi e per gli effetti di cui all’articolo 17, comma 3, della legge n. 400 del 1988.

    Il presente regolamento, al fine di rispettare i predetti criteri di razionalità e di uniformità, è stato predisposto sulla base dei seguenti principi generali:
1) l’accesso all’istruzione universitaria non può essere soggetto a restrizioni di carattere generale e va accompagnato con specifiche attività di orientamento e di diffusione delle informazioni che aiutino gli studenti a scegliere il percorso formativo in modo consapevole, (ciò peraltro si collega alle attività di orientamento già svolte dagli atenei ai sensi della legge n. 341 del 1990, articolo 6);

2) specifiche restrizioni all’accesso possono derivare non tanto da generiche ed ipotetiche previsioni sugli sbocchi professionali quanto piuttosto, come rilevato nell’ordinanza del Consiglio di Stato del 3 marzo u.s. (237/97), dall’adozione di “principi di razionalità ed uniformità, volti ad indicare l’individuazione dei presupposti e dei criteri di determinazione dei limiti”. Tali principi sono stati determinati all’art. 5, comma 1 con riferimento a tutte quelle situazioni ove un rapporto tra numero degli studenti, numero dei docenti, quantità e qualità delle strutture acquista un peso decisivo per la qualità della formazione (con riferimento alla normativa comunitaria vigente, alle raccomandazioni dell’Unione Europea sugli standard formativi e di accesso alle professioni, alle necessità di attività teorico-pratiche, al tirocinio obbligatorio, al carattere specialistico e professionalizzante di taluni corsi) ovvero per la vera e propria sopravvivenza del corso universitario, in considerazione di eccezionali carenze strutturali. Inoltre costituisce principio per la limitazione dei corsi la valutazione delle esperienze connesse alla fase di avvio di nuovi corsi e alla sperimentazione di corsi a carattere innovativo, finalizzati all’ampliamento dell’offerta formativa.

3) è stato applicato il criterio della concertazione con le parti sociali interessate. Al riguardo il Ministero ha attivato un tavolo di consultazione con la Conferenza permanente dei rettori delle università italiane, con le associazioni degli studenti e con le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative; nell’ambito del tavolo predetto è stata raggiunta una intesa il 5 marzo 1997 su un documento denominato “linee guida per un progetto finalizzato alla organizzazione e orientamento degli accessi all’istruzione universitaria”, le cui indicazioni ispiratrici sono tradotte nel regolamento allegato.

    Venendo ad un più puntuale esame del testo, in sede di articolo 1 si determinano i principi generali per la regolamentazione degli accessi, finalizzati ad assicurare maggiori opportunità per gli studenti di determinare consapevolmente il proprio percorso formativo e di svolgerlo in un ambiente idoneo all’apprendimento dal punto di vista di una serie di parametri quantitativi e qualitativi. Si stabilisce inoltre il principio della libertà dell’accesso all’istruzione universitaria fatte salve specifiche limitazioni espressamente individuate nei successivi articoli 5 e 6.

    Nell’articolo 2 si stabiliscono in linea generale i compiti di supporto e di coordinamento del Dipartimento per l’autonomia universitaria e gli studenti, costituito nell’ambito del MURST con il regolamento di organizzazione approvato con DPR 6.9.96, n. 522 con il compito, tra l’altro di promuovere le iniziative volte alla razionalizzazione e al miglioramento delle condizioni per l’accesso all’istruzione superiore (di grado universitario).

    L’articolo 3 individua anzitutto alcuni compiti propedeutici del Ministro e dell’Osservatorio per la valutazione del sistema universitario. Al riguardo si ricorda che a tale organismo, creato a seguito della legge n. 168 del 1989, spettano compiti di valutazione del sistema universitario sulla base della legge 24.12.1993, n. 537, potendo acquisire elementi da appositi nuclei di valutazione istituiti con la predetta legge presso ogni singolo Ateneo. L’Osservatorio può quindi rappresentare un organo tecnico qualificato per il supporto alle decisioni in materia da parte del Ministero e del Ministro. In particolare è prevista, con decreto del medesimo Ministro, la determinazione di criteri di riferimento, utilizzabili dalle università per l’attivazione di forme diversificate di frequenza e di iscrizione. da parte degli studenti, a tempo pieno e a tempo parziale, di procedure e parametri standard per determinare la disponibilità di posti per studenti da parte delle università ove si svolgono corsi universitari ad accesso limitato, nonchè condizioni di offerta formativa ottimale nelle università. L’Osservatorio dal suo canto redige un rapporto sullo stato delle università italiane sulla base di una serie di parametri, indicati nella norma.

    Si fa presente altresì che con tali disposizioni:
- si introduce la fattispecie dell’iscrizione e della frequenza a tempo parziale, da tempo caldeggiata da studiosi ed esperti della materia, individuandosi una figura di studente che fin da principio si impegna ad una specifica modalità di rapporto con l’università, con la possibilità per gli atenei di programmare in modo più adeguato l’offerta formativa;
- si tende ad eliminare alla radice ogni forma di arbitrio e di contenzioso sul numero di posti disponibili presso le università e si presentano, sull’offerta formativa, indicazioni e informazioni attendibili per le scelte degli studenti.

    Nell’articolo 3, comma 3, si individuano, in linea di indirizzo, i compiti del dipartimento e delle università in ordine alla realizzazione di una campagna di diffusione di tutte le informazioni disponibili sui corsi universitari e sui contenuti del regolamento, coinvolgendo in tale attività il Ministero della pubblica istruzione, le regioni e gli enti locali.

    All’articolo 4 si introduce una ulteriore novità nella normativa sugli accessi, prevedendo per gli iscritti all’ultimo anno delle scuole superiori l’obbligo della preiscrizione, da effettuarsi, entro il 30 novembre di ogni anno. Tale strumento si ritiene efficace sia per consentire alle università di conoscere con un certo anticipo la domanda formativa e quindi di programmare in modo più razionale l’offerta, sia per avviare gli studenti e le famiglie su un percorso di riflessione e di orientamento con un certo anticipo rispetto alla situazione odierna. La preiscrizione da effettuare, unitamente alle informazioni all’articolo 3, dovrebbe altresì agevolare una più specifica attività di orientamento nell’ambito degli istituti e scuole di istruzione secondaria superiore, considerata la maggiore richiesta che ne deriverà da parte di studenti e famiglie. Tali attività di orientamento saranno poi definite con opportuni atti di indirizzo sia da parte del Ministero della pubblica istruzione che del Ministero dell’università: si fa presente a riguardo che la Commissione mista M.P.I.-M.U.R.S.T., di cui all’articolo 4 della legge n. 168 del 1989, ha già al proprio esame un documento di indirizzo e coordinamento delle attività di orientamento proposte dai due Ministeri. La conoscenza da parte del Ministero (da parte del Dipartimento) dei dati sulle preiscrizioni a sua volta può determinare campagne informative più mirate nei primi mesi dell’anno, in quanto volte a segnalare agli studenti situazioni di particolare criticità nel rapporto tra domanda e offerta formativa, al fine di indurre opportuni ripensamenti in sede di iscrizione definitiva; le modalità della preiscrizione dovranno essere ulteriormente definite con ordinanza ministeriale. L’articolo prevede altresì come ulteriore disposizione di rilievo, l’organizzazione da parte delle università di specifiche attività di insegnamento e di orientamento, propedeutiche ad uno o più corsi di laurea, con test autovalutativi e valutazione finale, come ulteriore strumento e occasione per gli studenti di prepararsi alla scelta del proprio percorso formativo.

    In sede di articolo 5 si indicano anzitutto i criteri generali per l’assunzione di provvedimenti di limitazione degli accessi, già indicati in premessa. Tali criteri potranno poi essere integrati a seguito dell’attuazione delle norme relative all’autonomia didattica e quindi della ridefinizione delle specifiche “missioni” dei diversi segmenti del percorso formativo universitario ( l.127/97, articolo 17, comma 95).

    Nel comma 2 sono indicati i corsi ad accesso limitato in applicazione dei criteri di cui al comma 1 e per un numero di anni accademici ritenuto congruo in considerazione dell’ andamento della domanda formativa e delle prospettive di adeguamento dell’offerta; su tali individuazioni è stato registrato il consenso delle parti firmatarie il documento citato in premessa.

    Lo stesso articolo 5 determina inoltre
- la facoltà per il Ministro di determinare la limitazione di ulteriori corsi, esclusivamente in applicazione dei criteri di cui al comma 1, lettere b), c), d) ed e), nonchè in sede di attuazione dei principi di cui all’articolo 1.
- la procedura per la determinazione dei posti per i corsi ad accesso limitato;
- l’organizzazione da parte delle università, come procedure di selezione, delle attività di insegnamento ed orientamento di cui all’articolo 4, comma 3, con la previsione tuttavia in conclusione di prove di valutazione ovvero alternativamente di corsi di nuova istituzione comprendenti insegnamenti istituzionali comuni a più corsi di laurea, con la previsione di una selezione meritocratica per l’accesso al secondo anno e con meccanismi di credito formativo (si tratta di un ulteriore innovazione di rilievo, che anticipa in qualche modo la regolamentazione dell’autonomia didattica degli atenei di cui alla legge 15 maggio 1997, n. 127);
- l’effettuazione di prove selettive locali, secondo criteri generali definiti dal Ministero, per l’ammissione ai corsi di diploma.

    L’articolo 6 prevede infine norme transitorie per una graduale messa a regime delle disposizioni del presente regolamento.

    Si fa presente che il testo del decreto si è conformato alle condizioni poste nel parere reso dal Consiglio Universitario Nazionale il 20 giugno u.s. ( si allega al riguardo il predetto parere, nonchè il testo trasmesso al CUN dal Ministero il 12 giugno)

    In relazione al parere del Consiglio di Stato e alle osservazioni in esso contenute si fa presente che:

- è stato trasfuso il contenuto dell’articolo 2 nell’articolo 1, considerato il carattere definitorio della disposizione in oggetto;
- con riferimento alle osservazioni relative all’articolo 3, comma 1 e all’articolo 3, comma 4, non si ritiene al momento di poter ulteriormente specificare sul piano normativo la fattispecie delle “forme diversificate di iscrizione e frequenza, a tempo pieno e a tempo parziale” in quanto si tratta di avviare progressivamente un rapporto più personalizzato tra studenti ed istituzione universitaria, “contrattando” un percorso formativo con modalità aderenti alla situazione dello studente e della singola sede. Occorre pertanto promuovere una prima fase di sperimentazione da parte degli atenei e consentire una ponderata riflessione da parte dell’Osservatorio;
- si è accolto l’invito alla differenziazione delle date in ordine al rapporto dell’Osservatorio sul sistema universitario e ai decreti del Ministro su criteri, procedure e parametri relativi alle forme di frequenza e alla disponibilità di posti;
- per quanto concerne la preiscrizione, si ritiene di dover mantenere la data del 30 novembre in quanto essa appare funzionale sia alle attività di orientamento che si potranno svolgere nell’ultimo anno delle superiori, sia per la programmazione dell’offerta formativa nell’università.Si è tuttavia precisato che nel periodo che segue la preiscrizione fino al corso di orientamento e alla successiva iscrizione è possibile modificare la propria opzione. In altri termini la preiscrizione diventa nel tempo condizione per l’iscrizione alla università e non ad un specifico corso di studi, potendosi coniugare la flessibilità delle scelte delle studente con un percorso guidato di orientamento e programmazione. Nulla si innova rispetto alla normativa vigente concernente l’iscrizione vera e propria e i successivi cambi di corso;
- in relazione alle prove di autovalutazione concernenti le attività di orientamento e di insegnamento , si tratta sostanzialmente di testi autovalutativi compilati secondo tecniche collaudate (es. questionari a risposta chiusa, ecc.) che consentono con rapidità allo studente di fare il punto sul percorso formativo;
- per quanto concerne l’opportunità di estendere la possibilità per il Ministro di determinare ulteriori limitazioni degli accessi con riferimento alla lettera a) del comma 1, dell’articolo 5 (ore 4) (requisiti qualitativi dei corsi con particolare riferimento alle normative o alle raccomandazioni CEE e alle attività teorico-pratiche), si ritiene di non poter accogliere l’invito dell’organo consultivo in quanto si porrebbe a rischio l’accordo convenuto con la CRUI, le associazioni degli studenti e le parti sociali, aprendo la strada a più ampie opportunità di limitazioni degli accessi e allo stesso tempo a forti reazioni che ostacolerebbero l’attuazione del regolamento;
- in relazione alle prove di valutazioni finali delle attività di insegnamento ed orientamento, non pare opportuno fornire maggiori specificazioni nel regolamento, dovendosi attuare una larga consultazione di rettori, presidi di facoltà e di corsi di laurea e relative conferenze, rispettosa dell’autonomia universitaria;
- si è provveduto a sopprimere la parola “locali” con riferimento dalle prove selettive di cui al comma 7, dell’articolo 5 (corsi di diploma), ritenendo che potesse ingenerare equivoci in ordine alla organizzazione da parte delle università, avvalendosi della loro autonomia, di prove selettive per l’accesso ai corsi di diploma universitario.

    Si è infine inserita una disposizione per assegnare un termine ai pareri del CUN, della CRUI e del CNSU sui decreti del Ministro di ulteriore limitazione degli accessi. Nelle premesse del decreto si è citato il parere del Consiglio di Stato e la risoluzione della VII Commissione permanente sulla materia oggetto del regolamento.